小产权房558中标玉林至茂名一级公路茂名段改建工程项目（下称“玉茂一级公路”）两年半以后，中核工建设集团第四工程局（下称“中核工四局”）面临着公路项目“开工难”的局面。
“我们完成了自己应完成的项目前期和开工准备工作，履行了PPP项目下的全部责任和义务，但至今未能开工建设。”中核工四局局长谭雄中表示。
按规划，玉茂一级公路建成后将成为茂名市管辖的粤西县级市化州市的南北主要交通大动脉，是粤西地区出省至广西的主要通道，属于广东省重点项目，全长79.343公里，其中主线长78.138公里，新塘支线长1.025公里，项目估算总投资41.78亿元，采用PPP融资模式建设。
资料显示，目前，由于化州市地形狭长，南北相距120公里，现行的省道S285线双向两车道，公路等级低，难以适应日益增长的交通需求，且横穿沿线的林尘、江湖、合江、平定等圩镇中心街区，交通拥堵现象日益严重，从化北到化南要2个小时以上车程，严重影响沿线群众特别是化北片区群众出行。
当地媒体称，玉茂一级公路建成后，化北到化南的车程缩短至1小时，化州南北有望实现一小时生活圈。
2020年3月，广东省发展改革委发布《广东省发展改革委关于下达广东省2020年重点建设项目计划的通知》，该项目入选2020年广东省重点建设项目计划。
谭雄中说，自2018年项目中标之后，中核工四局已陆续按PPP项目合同条例向广东省茂名市化州市政府支付征地拆迁款5.2亿元，项目各方的合作也比较顺利。然而，2020年5月，项目甲方——化州市交通运输局却突然提出“分期、分段、降级”、缩小投资规模等要求，且并未提供项目用地，致使项目迟迟未能开工。
谭雄中告诉《中国经济周刊》，从中标开始，中核工四局就陆续投入，到现在，每推迟一个月，公司就要多承担800多万元的成本，“我们的成本耗不起”。
作为广东省重点建设项目，而且是当地的民生工程，为何会出现这种情况？这条公路何时能够开工呢？
中标两年半，投资近42亿元民生项目突变
2018年6月，由中核工四局（项目合同占比78.98%）、广东长城智慧城市信息科技有限公司（项目合同占比10%）、广东天立方建设有限公司（项目合同占比0.01%）和广东省交通规划设计研究院股份有限公司（项目合同占比0.01%）四家企业组成的社会资本联合体，通过广东省政府采购网公开竞价，拿下了玉林至茂名一级公路茂名段改建工程项目，项目预算约为41.78亿元（建设期三年，运营期15年）。
2018年12月29日，在完成项目立项工作、勘察设计工作后，化州市城乡投资有限公司（项目占比10%）作为政府投资方代表，与上述四家企业签订了PPP主体合同。天眼查APP显示，五方于2018年11月成立广东中达恒城建设有限公司（下称“广东中达恒城”），注册资本5000万元。
化州市交通运输局与广东中达恒城签订的合同书显示，广东中达恒城是社会资本方与化州市城乡基础设施投资有限公司为实施本项目投资、融资，勘察设计、建设、管理、运营维护、移交而依法设立的企业法人。
在公共交通项目领域，通过PPP（Public—Private—Partnership）模式进行合作的方式并不罕见，通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
“2018年10月至2020年4月，公司自筹资金1亿多元，用于项目前期和开工准备工作。”谭雄中表示，2019年12月5日，广东中达恒城与农发行签订了33.58亿元的贷款合同，其中的7.4亿元贷款已经到账，并且于2018年12月、2019年6月和2020年上半年陆续向相关镇政府支付5.2亿元征地拆迁款，保证项目开工需要。
中核工四局华南分局副总经理郭迎军告诉《中国经济周刊》，今年5月以前，项目一直进展顺利。2018年9月，为了配合化州要求，广东中达恒城在没有正式动工的情况下，只有一份中标通知书的时候，就拉来设备、物料，组织人力，开展前期工作，在鉴江上搭建了一座便桥，现场做茂名市县域发展交流会交通项目汇报。
郭迎军介绍，今年3月新冠肺炎疫情期间，化州市还下文催促广东中达恒城赶紧复工复产。
谭雄中说，以前，化州政府各部门对这个民生工程态度相当积极，大家都盼着项目早点开工，但是，从4月开始，事情突然有了变化。
2020年5月15日，化州市政府的一次会议提出玉茂一级公路项目“分期、分段、降级”的要求，第一期分为5段，第二期分为4段，共九段，并将第1段13.5公里和第4段8公里路段由原先的一级公路标准降级为二级公路标准。
广东中达恒城不接受这一调整。
谭雄中认为，第一，这是广东省重点工程，怎么能想改就改；第二，项目是按一级标准立项，是财政部入库的PPP项目，也是按一级公路项目去银行贷款，今后各方面也要按照这个标准去验收核查，如果降低标准，“没办法通过验收”，分期、分段、降级，从设计到施工都要做出很大的改变，会大量增加项目的工程量，拉长项目完工周期，银行贷款还款压力更大。
双方开始拉锯。郭迎军说，从5月到11月底，双方反复沟通，但没有达成一致。在筹备工地上，郭迎军说，“光是买来堆在场地里的河砂就值6000多万元，两年前修的便桥风吹雨打，现在都锈成这样了。”
在鉴江边的项目筹建工地上，《中国经济周刊》记者看到，推土机、挖掘机等设备闲置，还有一些铁构件也已锈迹斑斑。
在项目工地上，中核工四局的推土机、挖掘机等设备闲置，还有一些铁构件也已锈迹斑斑。《中国经济周刊》记者李永华摄
前期评估该项目在“在化州市财政承受能力范围内”，如今政府却提“财政困难”
从此前顺利推进甚至要求快速复工复产，到按下暂停键，化州市对项目的态度何以出现180度大转变？化州市今年5月提出“分期、分段、降级”的调整方案，给出的第一个理由是“财政困难”。
公路建设往往面临着高昂的造价成本与较长的回报周期，业内对于高速公路具有“一公里，造价一亿元”的说法。
一级公路在公路等级排名中仅次于“高速公路”。玉茂一级公路建设里程合计长度79.47km，投资42.78亿元，平均每公里的造价成本达到近5000万元。
郭迎军说，在业内，不到5000万元/公里的造价已经偏低。
2019年7月26日，化州市人大常委会审议通过关于玉林至茂名一级公路茂名段项目费用的议案。
该文件显示，玉林至茂名一级公路茂名段项目是一项增强广东与广西两省（自治区）的有效交通连接，改善粤西地区交通环境，着力解决化北、化中群众出行难问题的民生工程。
这份文件也提到了政府承担的项目成本问题：按照PPP合同，玉茂一级公路茂名段项目在3年建设期内需支付贷款利息；建成后将分15年（按6%为回报率支付服务费和运营费）回购，在PPP合作期18年内，需要财政支出服务费合计67.4亿元，15年运营期内年均财政支出服务费4.49亿元。
在2020年5月15日召开的《关于玉林至茂名一级公路茂名段改建工程建设分期分段实施有关事项》工作会议上，化州市政府相关人员提出，化州政府财力受限，总体规划分期分段、部分路段利用旧路裁弯取直按照二级公路建设，也是按整体经济实力来实施的，这样可以减少投资总额。
化州市一位领导认为，化州财政压力大，财政支出首先要“三保”（保基本民生、保工资、保运转），每个月光是工资支出就要2.6亿元。
对于化州市的上述说法，中核工四局与广东中达恒城并不认可。
谭雄中说，作为省重点工程，玉茂一级公路项目在前期做过财政承受能力评估，也经化州人大批准列入中长期财政预算，化州政府直到今年开工前夕才突然提出因财政困难而要调整方案。
根据该项目《财政承受能力论证》预测，化州市2017年至2026年一般公共预算支出年增长率为13.0%，2027年至2035年化州市一般公共预算支出年增长率为10.0%，同时参考财政部PPP项目管理库数据，本项目合作期内，化州市PPP项目的财政总支出占一般公共预算支出的比例在0.95%-6.54%范围内，不超过10%。
据评估，从2021年开始，化州市财政每年为该项目的支出为4.5亿元左右，以2022年为例，化州市2022年度一般公共预算支出预测数据是110.5亿元，该项目PPP支出是4.48亿元。
2017年12月17日，化州市财政局的文件指出，该项目在“在化州市财政承受能力范围内”。
郭迎军还提出，玉茂公路经过8个镇，一旦修通，不仅可以提升周边土地价值，给化州带来财政增收途径；而且，玉茂公路经过的合江镇是化州市副中心，拉通公路后有利于合江镇及沿线乡镇经济发展。“现在6个点的银行融资，已经非常低了，长期来看还款压力并不大。”
占用永久基本农田217亩，是解不开的死结吗？
化州提出玉茂一级公路调整方案的另一个理由是，该项目占用217亩基本农田，因此不能办理用地手续。
该项目启动之初，并没有发现占用基本农田的问题。
2017年12月7日，茂名市国土资源局对化州市国土资源局的项目用地预审文件指出，玉茂公路项目用地总面积422.8460公顷，其中农用地364.0731公顷（耕地161.8210公顷，不涉及基本农田)，建设用地52.117公顷，未利用地6.6546公顷，在初步设计阶段，要从严控制建设规，节约集约利用土地。
该文件明确“不涉及基本农田”。但是，2020年2月21日，化州市交通运输局要求广东中达恒城复工复产时称，“由于项目线路压占永久基本农田，需优化线路设计，避开永久基本农田后，项目才能推进用地报批工作，为此，请贵公司尽快与设计单位沟通，开展线路优化设计工作。”
4月27日，化州市交通运输局致函广东中达恒城称，“我局根据贵公司提供的征地红线图在办理玉茂一级公路项目用地报批组卷资料过程中，发现该项目除丽岗至城区先行段外其他路段用地涉及76个点占用永久基本农田217.35亩(含国家农业综合用地13.35亩)，其中有15个点处在线路中间，其余处在线路两侧。国家自然资源部《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》(自然资规[2018]3号)明确项目如果涉及占用永久基本农田办理不了用地报批。由于贵公司提供的征地红线图线路压占永久基本农田导致该项目用地报批工作无法推进。如果实施项目工程施工，将造成违法用地，因此，贵公司需尽快优化原线路设计，线路避开永久基本农田。在未取得项目合法用地手续前，请贵公司不要进场实施项目工作。”
关于占用永久基本农田的前后变化，广东中达恒城给出的解释是，“定线”时虽然贯彻节约、环保合理理念，但由于本项目新建路线较长，技水等级高，受沿线障碍物影响大的特点（石化输油管,城镇建筑物等），路线不可免地占用一部份农地。
郭迎军说，当初做初步设计时，测算不是非常精细，后来定线测绘时发现有217亩永久基本农田，这在78公里长的四车道公路上并不多，如果调整线路设计，就要增加5个多亿元的预算成本。
郭迎军还强调，按照责任划分，土地报批手续和征地拆迁的工作由化州市政府完成，但为了推动项目尽快动工，广东中达恒城也在想办法。
4月28日，广东中达恒城给化州市交通局的报告中提出的解决方案是，“玉林至茂名一级公路茂名段改建工程，全长78.343公里，用地近七千亩，所需1700亩水田指标若通过水田交易平台购买，化州市财政预计需支付超过6亿元，将对化州市财政造成巨大压力。经本公司科学调研，拟自筹资金，在项目沿线选择合适的土地进行垦造水田，解决玉茂一级公路所需水田指标问题。经初步统计垦造水田5000亩，其中1700亩用于解决玉茂级公路所需水田指标，另外3300亩用于平衡5000亩的成本，优先按国家保底限价满足化州本市基本项目使用。”
郭迎军表示，公司正在全力推动占补平衡方案，解决水田指标和项目压占基本农田问题，玉茂一级公路沿线有10212亩土地可以改造，第一批5000亩已经化州市政府批准，后期还有5000亩土地可以改造成高标准农田。
谭雄中认为，玉茂一级公路茂名段项目的采用路线是由专家论证的，且用地预审、初步设计均通过政府批准，政府完全可以采用补划、调规、占补平衡等办法解决，而不是一直拖延下去。
他介绍，按国家规定，永久基本农田不能减少，但可以补充，三年一调规，2020年正是广东省调规年，可以将项目占用的永久基本农田申请从红线内调整到红线外，保证永久基本农田面积不减少。
但化州市方面对中达恒城提出的上述解决方案并未积极回应。
2020年10月20日，化州市交通局通知广东中达恒城，因“设计单位认为所设计的线路较为合理，不宜调整，因而导致了占用永久基本农田无法避让。由于这个问题无法解决，致使项目用地报批无法进行，直接影响该项目的征地拆迁工作无法推进为此，现将2020年6月20日划拨到我部的2亿元退回给公司，并请贵公司及时退还给农发行化州支行，待解决用地批问题后再予以划拨。”
“项目从基建程序上经茂名市批准立项，初步设计概算经茂名市财审中心批复，证明其在投融资模式上是‘物有所值’的，而且也进了省库和国家库，前期工作也基本完善了。”谭雄中表示，在这样的情况下，政府单方面提出降低建设标准和缩小投资规模，是不符合契约精神的。
“项目拖得越久，我们各方蒙受的直接经济损失就越大。”谭雄中表示，撇开前期投资不谈，每个月的贷款利息就要花去近600万元，这些成本最终都是化州市财政要承担的，项目拖着也是化州财政的损失，而且，玉茂一级公路是广东省重点建设项目必须要推动，尽快动工才符合化州政府和企业的共同利益。
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