南通小产权房判例对控制性详细规划的修改申请不予答复行为，能否提起履责之诉？-小产权房558

?裁判要点

原告提起行政诉讼针对的行为应当属于行政诉讼受案范围，如果该行为不可诉，即使原告提起的是一个履行法定职责之诉，也不能因为行政机关未予答复或者不作为，即认为属于行政诉讼受案范围。

行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法做出的具有约束力的设计与规划。行政规划种类繁多，效力各有不同。某一规划和规划行为是否可诉，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。以城乡规划为例，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，依据《中华人民共和国城乡规划法》作出的行政处罚、行政许可等具体实施行为，属于可诉的行政行为。但就规划的编制和审批而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第八条亦规定，编制控制性详细规划，应当综合考虑当地资源条件、环境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系。由此可见，编制控制性详细规划，是行政机关根据城市发展的需要，对城市的土地、建筑、基础设施、管线等安排和布局进行整体的设计和谋划，而不是针对特定单位和个人实施的行政行为。《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条规定的修改控制性详细规划，同样也是建立在行政机关根据需要对规划宏观调整的基础上，而不是针对特定主体的要求予以更改。

?裁判文书

江苏省南通市中级人民法院

行政裁定书

（2019）苏06行终191号

上诉人（原审原告）ＸＸ玉，女，1964年11月1日生，××族，住盐城市亭湖区。

被上诉人（原审被告）如东县河口镇人民政府，住所地如东县。

法定代表人徐鹏飞，镇长。

上诉人ＸＸ玉因要求履行调整供电规划法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初268号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。

一审法院经审查查明，2018年2月2日，ＸＸ玉向如东县河口镇人民政府（以下简称河口镇政府）提出书面申请，要求河口镇政府对供电详细规划进行调整并实施。河口镇政府收到申请后未有书面回复。ＸＸ玉不服提起诉讼，认为河口镇政府批准吴新民用户在ＸＸ玉房屋北侧建房，阻挡了ＸＸ玉接电线路走向，导致ＸＸ玉房屋无法接电。ＸＸ玉于2018年2月向河口镇政府寄送了申请书，要求对供电详细规划进行调整并实施，但是河口镇政府未依照城乡规划法的相关规定依法履职，请求法院判定河口镇政府行政不作为违法。

一审法院认为，按照《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第十五条、第二十条及《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十条的规定，城乡规划包括了镇规划，镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。县政府组织编制县政府所在地镇的总体规划，其他镇的总体规划由镇政府组织编制。镇政府根据镇总体规划，组织编制镇的控制性详细规划，镇政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。镇的总体规划内容包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。控制性详细规划基本内容包括：（一）土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求；（二）容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标；（三）基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管线控制要求；（四）基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。修建性详细规划主要是用以指导各项建筑和工程设施及其施工的规划设计，它一般针对的是某一具体地块，能够直接应用于指导建筑和工程施工，一般包括以下内容：规划地块的建设条件分析和综合技术经济论证，建筑和绿地的空间布局、景观规划设计，布置总平面图，道路系统规划设计，绿地系统规划设计，工程管线规划设计，竖向规划设计，估算工程量、拆迁量和总造价、分析投资效益。因此，对照上文分析，供电规划应属镇总体规划中的专项规划，并非镇的控制性详细规划，也并非某一重要地块的修建性详细规划。对于镇总体规划的修改，《中华人民共和国城乡规划法》第四十七条有明确规定，即有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：（一）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；（二）行政区划调整确需修改规划的；（三）因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；（四）经评估确需修改规划的；（五）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。本案中，ＸＸ玉因个人用户的接电问题要求镇政府调整供电规划，明显不属于上述修改镇总体规划的情形，且纵观整个《中华人民共和国城乡规划法》，亦找不出由镇政府为某一户修改或者调整供电规划的条文规定。职权法定是依法行政原则的基本要求，行政机关的行政职权必须有法律予以规定或授予，否则，其权力来源就缺乏法律根据。基于上述分析，河口镇政府并无为ＸＸ玉户修改或者调整供电规划的法定职责，ＸＸ玉提出的履职申请不具备实体法上的请求权基础，超出了河口镇政府的权限范围，应当予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回ＸＸ玉的起诉。

ＸＸ玉不服一审裁定，向本院提起上诉称，控制性详细规划是按照总体规划的要求编制的，是把上位规划的意图用指标的形式详细的固定下来。河口镇政府非法拆除了案涉房屋周围的电力、电信线路等设施，侵犯了ＸＸ玉的合法权益，ＸＸ玉向河口镇政府提出修改供电控制性详细规划的申请后，河口镇政府没有作出回应以及履行职责，属于违法行为。综上，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判。

本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据以上规定，原告提起行政诉讼针对的行为应当属于行政诉讼受案范围，如果该行为不可诉，即使原告提起的是一个履行法定职责之诉，也不能因为行政机关未予答复或者不作为，即认为属于行政诉讼受案范围。

综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。ＸＸ玉的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长郭德萍

审判员仇秀珍

审判员张祺炜

二〇一九年四月二十二日